Análisis
Uno de los principales objetivos del sector forestal en el Perú en estos últimos años es lograr un buen gobierno de los bosques, es decir, alcanzar una gestión eficaz y eficiente por parte de las entidades públicas y organizaciones sociales. Esto supone une estado de derecho con equidad participación directa y transparencia donde todo los actores sea conscientes de la responsabilidad que tienen en la toma de decisiones del conjunto de actividades en el sector forestal en los temas comerciales, económicas, sociales y ambientales.
Instrumentos normativos que facilitan la disposición de información al público
En los últimos años -y se puede decir que desde el inicio del proyecto- se ha venido escuchando en los diversos actores y en las recién aprobadas legislaciones y las nuevas propuestas que se encaminan en este año, la palabra transparencia forestal, como principio del buen gobierno de los bosques y cómo esto constituye la capacidad de las organizaciones públicas con competencias en el sector para generar y poner a disposición de cualquier ciudadano, información relevante y oportuna sobre la gestión de los recursos forestales y la conservación de los bosques.
El Perú cuenta con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la cual entró en vigencia plenamente a partir del 1 de enero de 2003. Como resultado de los reportes e informes anuales antes elaborados por Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR) para medir el cumplimiento con los requerimientos de la Ley, se indica que en comparación al año pasado, los niveles de transparencia y acceso a la información han experimentado un pequeño incremento y particularmente los Gobiernos Regionales son los que han impulsado medidas para una mayor transparencia al interior de sus instituciones. Sin embargo, aún existen organismos gubernamentales que no llegan ni si quiera al 50% del cumplimiento en sus niveles de transparencia (en lo referido a sus Portales). Es más, existen entidades públicas que no publican toda la información que la ley obliga o la publican de manera incompleta o desactualizada. Además de eso, en la actualidad la autoridad forestal sólo publica un Anuario Forestal con información estadística de la producción, comercialización y concesiones de los productos maderables y no maderables, pero esto no basta, ya que se requiere que se publique un Informe Anual Forestal con análisis e información de gestión.
Por otro lado, se ve un progreso en los niveles de respuesta a las solicitudes de acceso a la información, aunque un buen porcentaje de entidades lo hace fuera del plazo establecido por la ley. Pero hay que destacar, sin embargo, que la mayoría de entidades cada vez con mayor frecuencia entrega información de alta calidad, es decir, de acuerdo a las solicitudes presentadas.
En este sentido, es importante añadir que la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre N° 29763 establece la creación del Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (SINAFOR), el cual incorpora los actores clave de la administración de los recursos forestales y de fauna silvestre, así como los instrumentos que los vinculan: inventarios forestales y el sistema de información que incluye un módulo de control; sin embargo, dentro del marco del Proceso Participativo y Descentralizado de Fortalecimiento del Sector Forestal (cuya Guía Metodológica se publicó en mayo de 2012), aún se implementará un proceso de diseño y elaboración participativa de la propuesta del SINAFOR, el cual durará unos 4 meses y del que aún no se tienen avances.
Si bien es cierto que se han reportado avances, los cuales en muchos casos son significativos, estos aún se realizan de manera muy lenta y en algunos casos pareciera que estuvieran estancados, ello posiblemente porque en la práctica no existe un control real de este tema desde el mismo Estado. El Congreso de la República y la Contraloría General de la República deberían asumir un real compromiso de monitoreo a las instituciones públicas en sus acciones sobre Transparencia y Acceso a la Información, y tomar las medidas correspondientes en caso de no cumplirse con lo establecido por la ley. Hay que mencionar además que la Defensoría del Pueblo desde el 2008 viene publicando Reportes y Balances Anuales de Supervisión de los Portales de Transparencia de los Gobiernos Regionales y de Municipalidades Provinciales ubicadas en capitales de departamentos; asimismo, en abril del presente año esta entidad propuso crear una Autoridad Nacional Autónoma en materia de Transparencia, lo cual -de concretarse- sería un gran avance para implementar una real fiscalización y control hacia las instituciones públicas en este campo.
DAR, en el marco del proyecto ha venido impulsando y poniendo en agenda a nivel nacional y regional la transparencia y acceso a la información pública a los diversos actores del sector forestal. Es así que a través de las Oportunidades Especiales de Aprendizaje (OEA) realizadas por Organización Regional AIDESEP de Ucayali (ORAU) y la Federación Nativa del Río Madre de Dios y Afluentes (FENAMAD) se fortaleció a las organizaciones indígenas y capacitó a sus líderes en temas de transparencia y gobernanza forestal en estas dos regiones. Así también a través de la institución ProNaturaleza Ucayali con su OEA se fortaleció las capacidades de la Autoridad Forestal del Gobierno Regional de Ucayali en la implementación de un portal de transparencia de información forestal en base de criterios de transparencia de la información pública y no pública, trabajados en el marco de la Ley, teniendo como resultado una Autoridad Forestal Regional con las herramientas necesarias para continuar siendo una región transparente.
Legislación Forestal (y su relación con los tratados internacionales, los derechos tradicionales y la Política Nacional Forestal)
Ya en el 2011, hubo importantes cambios e incorporaciones en la legislación nacional forestal, debido a la aprobación del Plan Nacional Anticorrupción del Sector Forestal y de Fauna Silvestre y la promulgación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 29763). La previa Ley Forestal (Ley N° 27308) es aún vigente hasta que la nueva ley sea reglamentada. Hay que destacar que en febrero de 2012 se inició el proceso participativo e inclusivo para la elaboración consensuada del texto del Reglamento de Ley Forestal y de Fauna Silvestre a través de la Resolución Ministerial N° 0048-2012-AG que declaraba como prioritario el proceso de elaboración de dicho reglamento, el cual debe realizarse de manera descentralizada dentro del marco legal vigente y en el plazo establecido en la mencionada Ley, teniendo como referencia las lecciones aprendidas de los anteriores procesos.
Las Leyes Forestales fueron aprobadas y/o promulgadas sin la existencia explícita de una Política Nacional Forestal, por lo que no habría influido en su implementación; sin embargo, la reciente Ley Forestal considera el seguimiento de una Política Nacional Forestal. En ese sentido, -en el marco del proceso participativo y descentralizado para el fortalecimiento del sector forestal- se acaba de publicar en diciembre de 2012 la propuesta de Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (http://dgffs.minag.gob.pe/rlffs/pdf/pffs2012.pdf), cuyo texto se ha puesto a disposición del público en general para su socialización y recepción de aportes el mismo que se inicia desde el 6 de diciembre del 2012 hasta el 6 de enero del 2013. Es importante destacar que este documento servirá como instrumento para fijar la política explícita sobre la tenencia y acceso a los recursos forestales y de fauna silvestre, y también indicará un lineamiento de incentivos aunque no hace mención explícita a REDD+; sin embargo, por documentos complementarios se sabe que se está buscando oportunidades de financiamiento vía mecanismos REDD+ (http://dgffs.minag.gob.pe/rlffs/pdf/pnffs_2.12.12_dgffs.pdf). Por otra parte, la Estrategia Nacional Forestal oficializada en el 2004 como documento previo a la Política Nacional Forestal necesita adecuarse a los temas de REDD+, no solo por ser un tema nuevo y emergente, sino por estar vinculada a otros sectores de gestión de los recursos naturales.
Por otra parte, el Perú ha firmado y ratificado varios acuerdos y tratados de Libre Comercio. En ese sentido, el Tratado de Libre Comercio con EE.UU. motivó el proceso de actualización de la Legislación Forestal, asumiendo el Estado Peruano una serie de compromisos en la gestión ambiental y en el sector forestal, mejorando así el comercio legal de los productos madereros. Por otra parte, el Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea se suscribió el 26 de junio de 2012 y entraría en vigencia a fines del 2012, dependiendo de la aprobación en los respectivos Parlamentos de las partes. Estos tratados están destinados a proteger el recurso forestal e implementar planes de contingencia para procesos extractivos ilegales, así como los vinculados directamente a la comercialización. Sin embargo, algunas investigaciones han mostrado que la tala ilegal es una parte importante del comercio de productos madereros y han puesto en duda la capacidad de las autoridades para controlar el sector. Por ello, para que estos acuerdos tengan efecto, definitivamente, tendrán que cumplirse y hacer cumplir efectivamente la normativa nacional ya existente sobre transparencia y participación ciudadana en la gestión de recursos forestales, pero a su vez se tendrán que fortalecer los mecanismos de control de productos maderables y de verificación de su origen lícito, sino todo lo estipulado quedará como meramente enunciativo, pero sin real efectividad.
Finalmente, los documentos que forman parte del marco legal y de la política implícita del Sector Forestal se encuentran redactados en español, pero no han sido traducidas a otras lenguas locales, y sólo son accesibles a través de su publicación en el Diario Oficial El Peruano (diario que si bien es distribuido a nivel nacional llega con días de retraso y en un menor número) y en los portales web de cada institución vinculada al sector forestal; situación que lleva a que el acceso a la información sea limitado para las poblaciones comunitarias, además por el nivel técnico y volumen de su redacción. Cabe indicar que la mayoría de estas poblaciones en su localidad no cuentan con un servicio de internet, siendo también una limitante para su acceso a la información.
Procedimientos legalmente reconocidos para la consulta y el consentimiento
La nueva Ley Forestal N° 29763 reconoce los derechos consuetudinarios y tradicionales de los pueblos indígenas. Esta ley a la fecha aún no es traducida a lenguas comunitarias, pero la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre (DGFFS) tiene conocimiento de la necesidad de informar y hacer partícipe a las organizaciones indígenas en sus lenguas originarias y de manera clara y oportuna.
Si bien el Estado trató de implementar un proceso participativo para la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre a un público numeroso (población local, ONGs, empresarios, y poblaciones indígenas), este proceso fue considerado como insuficiente y de muy corto plazo, al punto de que el movimiento indígena se dividió (un sector pide la modificatoria de la ley, mientras otro está a favor). Es por ello, que se debe considerar en un proceso de consulta los plazos adecuados que permitan la debida y oportuna información y la activa participación de todos los actores respetando sus tradiciones, costumbres y lenguaje. Por ejemplo, durante la consulta a los pueblos indígenas, ellos solicitaron que antes de una etapa informativa, debía adecuarse una etapa pre-informativa, con apoyo técnico para que entiendan la propuesta en su totalidad; pero como en los anteriores procesos no hubo esta etapa previa, los foros y audiencias fueron duramente cuestionados por el nivel técnico y porque no se había dado un tiempo prudencial para que la población conozca la propuesta. Sin embargo, esta experiencia sirvió como instrumento metodológico de ensayo de cómo llegar a consensos parciales en una propuesta legislativa.
La Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios fue aprobada en 2011, constituyéndose en un hito fundamental para la inclusión de estas comunidades a la vida nacional. En abril de 2012, se publicó el Decreto Supremo N° 001-2012-MC, que aprueba el Reglamento de la Ley, el cual pasó también por un proceso participativo y de consulta aunque el movimiento indígena se vio dividido, ya que mientras un grupo minoritario apoyó la aprobación del reglamento, uno mayoritario consideraba que antes de la aprobación del mismo, se debía modificar la Ley, debido a que algunos de sus artículos vulnerarían el Convenio 169 de la OIT
Así también, podemos indicar que desde mayo del 2012 se ha puesto en marcha y bajo la responsabilidad de la DGFFS, la Guía Metodológica del Proceso Participativo y Descentralizado para el Fortalecimiento del Sector Forestal, el cual incluye la validación y elaboración de una Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, la elaboración de la propuesta de Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre y el proceso de elaboración del Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Para todos estos instrumentos normativos, considerando las experiencias con leyes y reglamentos pasados, se está considerando un proceso participativo con principios de participación, inclusión y transparencia, con pasos y procedimientos bien definidos y con una convocatoria a todos los actores interesados; asimismo, para el caso específico del Reglamento de la Ley Forestal se está considerando además un proceso de consulta previa, libre e informada a los pueblos indígenas, como una forma de incluir a todos los actores del bosque y de respetar la postura y creencias de las comunidades (http://dgffs.minag.gob.pe/rlffs/).
Marco legal relativo a la propiedad, tenencia o acceso a los recursos forestales
El marco legal peruano relativo a la propiedad, tenencia o acceso a los recursos forestales, está definido por el artículo 66 de la Constitución Política del Estado, que establece lo siguiente: "Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal." Por consiguiente el concepto de propiedad privada es ajeno al marco político-legal de los recursos naturales por ser de dominio público, y por lo tanto inalienables.
En ese sentido, el desarrollo de una Política Nacional Forestal servirá como instrumento para fijar la política explícita sobre la tenencia y acceso a los recursos forestales y de fauna silvestre. Por otra parte, a través de la zonificación y del ordenamiento forestal nacional que se impulsará con la implementación de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, se pretende determinar las potencialidades y limitaciones para el uso directo e indirecto de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre, siendo un paso importante para la gestión forestal.
En ese sentido, el Estado regula el acceso a los recursos forestales a través de los llamados títulos habilitantes; sin embargo, no están a disposición del público los contratos y permisos definitivos, situación que se espera que cambie considerando la entrada en vigencia de la nueva Ley Forestal que contempla en sus disposiciones la publicación del resumen ejecutivo de estos planes de manejo.
Por otra parte, los mapas actualmente disponibles cumplen con la finalidad parcial de brindar información respecto a la ubicación de los títulos otorgados para la extracción forestal; sin embargo, aún se considera insuficiente porque es necesario identificar los titulares de este derecho y el tipo de aprovechamiento otorgado, así como la identificación de su contrato, permiso y/o título respectivo, como sí lo muestran los mapas de otorgamiento de lotes petroleros en el Perú.
La información de los mapas será de mayor utilidad si integran información de todos los sectores vinculados a la gestión de los recursos naturales, y no presenta discordancia en la información que pueda brindar una determinada entidad de la otra.
Finalmente, el Ministerio del Ambiente viene impulsando desde mayo de 2012 un Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, norma que busca ordenar el territorio nacional que ha venido creciendo de manera acelerada pero desordenada en los últimos años y el que tendrá un enfoque integral considerando variables económicas, ambientales y sociales. En ese sentido, se considera el ordenamiento territorial como una política de Estado, que busca ordenar el territorio nacional, zonificándolo, de tal manera que se superen los problemas de deterioro de ecosistemas, desarrollo desigual, falta de competitividad, vulnerabilidad y exposición a peligros naturales; así como exclusión territorial, pobreza, planificación desarticulada, controversias por las competencias entre los distintos niveles de gobierno, y conflictos sociales.
Evaluación Ambiental Estratégica y la toma de decisiones de los proyectos que inciden en el sector forestal.
A la fecha solo se cuenta con el Decreto Legislativo 1078 - norma que modifica la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), que fortaleció la obligatoriedad del uso de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en las políticas, planes o programas de desarrollos sectoriales, regionales y locales susceptibles de originar implicancias ambientales significativas. Es por ello, que hay una propuesta de proyecto de Resolución Ministerial que busca aprobar criterios y mecanismos para la formulación, implementación y seguimiento de la EAE (http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=1421), el cual tiene como objeto, establecer procedimientos en sus tres niveles de gobierno, según sus competencias, la aplicación de Políticas, Planes y Programas (PPP) públicos, en el marco de lo dispuesto en la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).
Por otro lado, podemos mencionar que existe un sistema formal regulado sobre las operaciones forestales comerciales - contrato de autorizaciones, permisos y concesiones forestales - que se diferencian según la modalidad de acceso al bosque (niveles de aprovechamiento). Para acceder a ellos se debe cumplir con la presentación de un Plan de Manejo Forestal y un Plan Operativo Anual (POA), indicar división administrativa y sus límites de aprovechamiento, y todo ello debe ser presentado y aprobado por la Autoridad Regional Forestal competente. Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil y comunidades locales no pueden obtener directamente los contratos/permisos concedidos; sólo se puede acceder a esta información si se está acreditado por el titular del derecho o mediante una solicitud formal de información. El no contar con un registro específico por parte de la Autoridad Forestal, dificulta que la población local identifique a dichos titulares de derecho; de la misma manera, tampoco existe un registro de las comunidades que se encuentran aprovechando sus bosques.
