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Análisis

El índice de percepción de corrupción del 2011 para Guatemala, reporta una calificación de 2.7 sobre 10, que posiciona al país en la categoría de países con Altos Niveles de Corrupción, ocupando el puesto 120 de 183 países evaluados en el ranking mundial. Esta situación repercute en los niveles de transparencia en la gestión pública e incide negativamente en los índices de desarrollo del país. En este contexto nacional, se valoran las leyes e iniciativas de observancia general que buscan transparentar la gestión pública, incluyendo los sectores ambiental y forestal.

Acceso a la información pública:

Un estudio de Acción Ciudadana (2008), concluye que la regulación y garantía del Derecho al Acceso a la Información Pública en Guatemala es "óptimo", fundamentado en Constitución Política (Artículos 30 y 31), y en la Ley de Acceso a Información Pública (LAIP, Decreto 57-2008), que designa a la Procuraduría de Derechos Humanos (PDH) como la autoridad reguladora para su cumplimiento.

A pesar de la normativa vigente, se evidencian retrocesos en materia de transparencia por parte de las entidades públicas del sector forestal. El informe 2011 de supervisión de portales de la PDH, calificó a INAB, CONAP y al MARN de deficientes, por debajo del 60 % de cumplimiento de las especificaciones de la LAIP. Los niveles de cumplimiento alcanzados en 2011 fueron: MARN 40 % (retrocedió 46.66 % respecto a 2010, que alcanzó el 86.66%); CONAP 33.33 % (no hay dato para el 2010); e INAB 12.12 % (retrocedió 6.39 % respecto a 2010, que alcanzó el 18.51%).

Es preocupante el nivel de retroceso del Ministerio de Ambiente, entidad rectora en materia ambiental y de cambio climático. El retroceso en INAB puede explicarse en parte por el proceso de reestructuración que la entidad condujo entre 2010 y 2011. Sin embargo esto no debe ser justificación para el incumplimiento de la LAIP. Una revisión del portal Web del INAB, evidencia la disposición de poca información y al igual que en 2010, no cuenta con todos los enlaces de información establecidos por el Artículo 10 de la LAIP, existiendo únicamente 17 enlaces de información.

Es pertinente destacar la iniciativa SIFGUA impulsado por varias instancias del sector forestal, que busca consolidarse como una entidad que consolida, analiza y difunde información que se genera de la actividad forestal en Guatemala. A pesar de la importancia de la iniciativa, no se alcanza una amplia divulgación de información estratégica para el sector forestal, como mapas detallados, licencias otorgadas, planes de manejo, infracciones, entre otra información.

Por otro lado, es importante analizar el ejercicio ciudadano comprometido y responsable de efectuar una auditoría social de calidad, tarea que implica la participación y el escrutinio crítico y propositivo de la ciudadanía organizada, en exigir el cumplimiento de la legislación forestal y ambiental, así como de la LAIP. Para ilustrar la situación, la unidad de información del INAB reportó de enero a julio del 2012 un total de 12 solicitudes de información por parte de la ciudadanía: 2 sobre certificados de inversión forestal; beneficiarios del PINPEP, 2 sobre licencias forestales, 3 sobre resoluciones del INAB, y 4 sobre regentes forestales. Esto denota poco interés por la población en requerir información, ya sea por desconocimiento de la LAIP, y por otro la poca difusión (incluso pertinente para los pueblos indígenas) de la misma ley.

Tenencia de tierras forestales y derechos consuetudinarios:

A 16 años de la firma de los Acuerdos de Paz en Guatemala, la estructura de alta concentración de la tierra sigue vigente. La Encuesta Nacional Agropecuaria estiman que el número de productores agrícolas de infra-subsistencia y subsistencia abarca el 90 % de productores, ocupando el 21.7 % de las tierras agrícolas, en tanto que productores comerciales constituyen el 8 %, ocupando el 78.2 % de las tierras agrícolas del país. No existen estudios específicos ni mapas elaborados que establezcan la tenencia de las tierras forestales en Guatemala. Los datos de la FAO del 2004 establece la siguiente tenencia de bosques: 38% privado, 34% pública nacional, 23% pública municipal-comunal y 5% no determinada.

Varios estudios de evaluación en el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, dan cuenta de un alto nivel de incumplimiento de los derechos de los Pueblos Indígenas, entre ellos el reconocimiento de los derechos consuetudinarios, ampliamente reconocidos por la Constitución Política de Guatemala, así como por acuerdos y protocolos internacionales ratificados por el país. Conviene resaltar que en la actualidad, el movimientos indígenas ha establecido mecanismos jurídicos para reivindicar estos derechos, evidenciado en las acciones de inconstitucionalidad presentadas en el primer semestre del año 2012, contra la Ley de Minería, que supuso la violación de los derechos con su sanción y promulgación.

Para atender esta problemática, diversas instituciones de la sociedad civil, entidades académicas y de otra naturaleza, impulsan la iniciativa de ley 40-84 que pretende creara el Sistema Nacional de Desarrollo Rural Integral, que busca articular políticas en materia agraria, agrícola, forestal, hidrobiológica, económica, social, cultural, de participación y desarrollo político, para promover el desarrollo de las comunidades rurales.

Marco legal y normativa del sector forestal:

La historia de la legislación forestal en Guatemala data desde 1920, hasta la promulgación de la actual Ley Forestal (1996), que declara de "urgencia nacional y de interés social la reforestación y la conservación de los bosques". Para ello crea el Instituto Nacional de Bosques -INAB- como la entidad rectora del sector forestal, y establece las directrices para la promulgación de políticas y reglamentos para la gestión sostenible de bosques. En 1999 se formula la Política Forestal, con un conjunto de principios, objetivos, e instrumentos que permiten maximizar la obtención de bienes y servicios de los ecosistemas forestales.

Sin embargo, la evaluación de la Política Forestal evidencia la persistencia de desafíos para alcanzar la sostenibilidad ambiental: la deforestación y la degradación de los bosques naturales, la tala ilegal, los aprovechamientos informales por comunidades rurales, centralización de la administración forestal, entre otros, que profundizan la pobreza y la vulnerabilidad del país ante el cambio climático.

Los más recientes estudios de la dinámica de cobertura forestal 2006-2010, demuestran que el país cuenta con una cobertura forestal de 3.7 millones de hectáreas de bosque (34 % del territorio nacional), con una pérdida neta anual de 38,597 hectáreas de bosque por año. Aunque la pérdida neta de bosques parece reducirse, la deforestación bruta continúa aumentando, alcanzando para el período de 2006 a 2010 las 132,137 hectáreas por año, evidenciando una tendencia creciente de pérdida de bosques naturales tanto dentro como fuera de las áreas protegidas. Cabe destacar los niveles altos de tala ilegal, y también la importancia del consumo familiar de leña

Frente a esto, tiene lugar el desarrollo de una serie de documentos e instrumentos de política, que se caracterizan por su dispersión y requieren su integración en un instrumento amplio de gestión ambiental: Actualización de la política forestal nacional; Formulación de una ley para programas de incentivos forestales (Post-PINFOR); Plan de Acción para la Vinculación Bosque-Industria-Mercado; Plan de acción institucional para la reducción de la tala ilegal; Negociación legislativa para la aprobación de la Ley Marco sobre Cambio Climático. Si bien estas iniciativas buscan articular el marco normativo para el sector ambiental, persisten las dificultades por parte de funcionarios públicos para una adecuada gestión ambiental y forestal, denotando una debilidad institucional estructural, para garantizar el cumplimiento de la normativa sectorial.

Participación en la gobernanza del sector forestal:

La participación ciudadana y auditoría social en la gestión pública (incluye al sector forestal), se encuentran reguladas en la llamada trilogía de leyes de modernización del estado: Ley de Consejos de Desarrollo que crea el Sistema de Consejos de Desarrollo -SISCODE-, la Ley de Descentralización y el Código Municipal. El SISCODE con su estructura y su funcionamiento piramidal -desde lo local hasta lo nacional-, debiera ser la institución canalizadora de la participación ciudadana hacia los niveles superiores, lo que en la práctica aun ocurre poco y enfrenta grandes retos.

El INAB, en su Departamento de Desarrollo Forestal se encuentra el proyecto de Fortalecimiento Forestal Municipal y Comunal -BOSCOM-, que promueve la administración forestal municipal mediante la creación de Oficinas Forestales Municipales, así como la participación comunitaria en la gestión de bosques. Entre las acciones encontramos: firma de convenios con municipalidades (2012) para la descentralización de la emisión de licencias forestales de consumo familiar, la atención de un total de 167 Oficinas Forestales Municipales, así como a 360 organizaciones comunitarias. De igual forma la Agenda Nacional Forestal ha propiciado Foros de diálogo forestal, Mesas regionales de concertación para la ejecución de la agenda forestal y la conformación del Grupo Consultivo Forestal, como instancias de participación ciudadana en los asuntos de bosques. En estos espacios, diferentes organizaciones de la sociedad civil, entidades académicas y organizaciones comunitarias buscan posicionar las agendas políticas y participación en la toma de decisiones.

Por otro lado, la organización comunitaria (AOFCG), junto a movimientos ambientalistas (Madre Selva, CALAS, Red Manglar, entre otros) y la academia, han jugado un papel importante en la revisión y definición de políticas públicas para el sector, a través de la de la incidencia política en temas estratégicos relacionados con los bosques. Sin embargo, existe por parte del Estado un bloqueo político en la inclusión de los intereses colectivos, así como la criminalización de los movimientos sociales y ambientalistas, considerados como obstáculos para el desarrollo, lo que ha generado una alta conflictividad social y ambiental en el país.

Régimen tributario

La Ley Forestal crea los incentivos forestales para el fomento de la reforestación (Artículo 91), incentivos para pequeños propietarios (Articulo 81) y el Fondo Forestal Privativo (Artículo 84), que se constituyen en mecanismos de distribución de regalías o tributos provenientes de las operaciones forestales. En la actualidad, el Programa de Incentivos Forestales -PINFOR-, y Ley de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de Vocación Forestal o Agroforestal -PINPEP-, se constituyen en los instrumentos de distribución de los recursos financieros a la población, y por otro lado, han sido los principales medios de promoción de la reforestación y el manejo forestal sostenible.

La Ley del PINPEP actualmente enfrenta controversias vinculadas a los regímenes de tenencia, posesión y propiedad de la tierra, que puede conducir a modificaciones al reglamento. En materia de asignación de recursos al programa, el primer semestre del año se caracterizó por las negociaciones parlamentarias para asignar el presupuesto estipulado en la ley.

A pesar de la importancia de ambos programas, el INAB no ha actualizado a la fecha los datos relacionados a montos, beneficiarios y proyectos en su portal Web. Los reportes de 1998 a 2010, indican que el PINFOR aprobó 6,486 proyectos (69 % de reforestación y 31 % para Manejo de Bosque Natural), con un total de 290,743 Hectáreas de bosque, erogando Q 1,222,030,768 (aproximadamente US$155 millón) generado un estimado de 180,000 empleos. En cuanto al PINPEP, se aprobaron solo 5,156 proyectos, abarcando un total de 20,845 hectáreas de bosque, con una erogación de Q 39,633,078 (aproximadamente $5 millón) , con el que se han beneficiado a un total de 21,690 hombres y 7,413 mujeres. Esta situación evidencia la distribución inequitativa del PINFOR, ante las múltiples solicitudes para el manejo de bosques naturales, que ha sido estipulado por la ley forestal en el artículo 81, que designa una distribución de los incentivos en un 80 % para proyectos de reforestación y manejo de bosques, y el 20 % para manejo de bosques naturales.

Desarrollo estratégico, actividades extra sectoriales y cuestiones emergentes:

Guatemala vive una coyuntura política importante para el sector forestal, y crucial para el sector comunitario de Guatemala, al converger distintas dinámicas para la definición de instrumentos jurídicos y políticos para mejorar la gestión forestal y ambiental, así como para la búsqueda del desarrollo nacional, a la luz de las grandes problemáticas ambientales (deforestación, contaminación, erosión de suelos), así como la problemática de la desnutrición y la pobreza.

De esta cuenta es crucial considerar estos grandes factores en los diversos procesos abiertos para la formulación de políticas forestales y ambientales, entre las que destacan:

a) La formulación de una nueva política nacional de bosques 2012+, que viene a actualizar la vigente política forestal de Guatemala.
b) El desarrollo de un proceso que busca la construcción de un nuevo marco normativo de programa de incentivos forestales. El actual PINFOR finaliza en el 2016.

El Informe Ambiental de Guatemala de 2009 menciona que las actividades extra-sectoriales que más impactan el sector forestal, son: "el impulso a la actividad ganadera, cultivo de palma africana y la extracción de hidrocarburos," y "el cambio de uso de suelo, consumo de leña, incendios y plagas forestales, además del aprovechamiento ilegal" son otros factores que demuestran la falta de priorización de un desarrollo sostenible.

Guatemala desde hace tres décadas viene impulsando una serie de procesos tendientes al desarrollo de normativas y políticas orientados a regular el uso y la conservación de los recursos naturales. Actualmente temas como agua, bosques, biodiversidad, tierras comunales, suelos y aire, vienen siendo abordados en diferentes esfuerzos y espacios de participación ciudadana, para el desarrollo de políticas y estrategias para su atención, al encontrar estrecha relación con los problemas de desarrollo humano, desnutrición y pobreza en la que se encuentra la mayoría de la población, entre ellos:

  • El interés por establecer marco jurídico que regule la situación de acceso y uso del recurso agua, para garantizar el derecho humano al agua (Ley de Aguas).
  • Las iniciativas de negociación parlamentaria para la aprobación Ley Marco Sobre Cambio Climático que de ser aprobada regulará algunos servicios ambientales, como la fijación de carbono (la iniciativa encuentra en su tercera lectura en el congreso, sin la voluntad política para su aprobación), en donde han jugado un papel preponderante la Mesa Nacional de Cambio Climático así como la Mesa Indígena de Cambio Climático.
  • Se encuentra en proceso la consulta a pueblos indígenas la construcción de la estrategia de la política nacional de cambio climático. Se han efectuado una serie de talleres que buscan, consultar y consensuar con la población indígena, el contenido de esta estrategia.
  • La preparación nacional para REDD, por el Grupo de Bosques, Biodiversidad y Cambio Climático, que tiene entre sus logros la elaboración de la Propuesta para la Preparación del Readiness Nacional (R-PP) que fue aprobado en marzo de 2012.

La participación de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales y organizaciones indígenas y campesinas de base en estos espacios de diálogo, tiene el merito de posicionar en el debate las expectativas y necesidades reales y legitimas de las poblaciones rurales indígenas y campesinas, impulsando con ello modelos participativos y horizontales de definición de políticas públicas. Si bien estos ejercicios distan de un verdadero modelo horizontal de toma de decisiones, pueden verse como ejercicios de participación e incidencia en temas estratégicos para el desarrollo económico y social de las comunidades.

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