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Guatemala: Análisis

1 Acceso a Información: marco legal y requisitos de la ley

La transparencia de la administración pública es asegurada por la Constitución de la República en los artículos 31 y 35, y por la Ley de Acceso a Información Pública. La Procuraduría de Derechos Humanos (PDH) es la autoridad reguladora de la ley, y debe recibir informes anuales de las instancias públicas sobre transparencia y resumirlo en un solo informe, haciendo recomendaciones para mejorar niveles de cumplimiento. Por parte del INAB resultó difícil cumplir los artículos 7, 10 y 48 de la ley, mientras que el CONAP no cumplió con el artículo 48.

Abajo se encuentra una tabla que analiza niveles de cumplimiento del Estado en referencia a la información requerida sobre los indicadores: el color verde indica cumplimiento, el color amarillo indica un cumplimiento parcial, y el color rojo indica una falta de cumplimiento:

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1) Artículo 7 y 10. En la parte de la página web del INAB que trata con información pública de oficio, contando con links que en teoría deben llevar a 29 tipos de información requeridos por el artículo 10 de la ley, solo 10 de estos están evidentes como "links", asi no observando el principio de maxima publicidad de la ley. Finalmente, el último Boletín Anual Estadístico y el Informe Anual de Labor fueron publicados solo para 2009, faltando los mismos para 2010.

2)La PDH, como autoridad reguladora de la ley, midió el nivel de cumplimiento de los sujetos obligados del organismo ejecutivo de la república de Guatemala en relación a la información de oficio que deben publicar según la ley de acceso a la información pública. El INAB logró un cumplimiento de solo %18.51. Artículo 48. De acuerdo con la PDH, ni el INAB o el CONAP ha enviado sus informes para los años 2009 y 2010.

Dado que 40% de la población Guatemalteca es indígena, un aspecto importante de la accesibilidad de información se relaciona a la obligación del Estado de traducir las leyes y políticas forestales a los idiomas indígenas, así cumpliendo con el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas y laLey de Idiomas. La mayoría de las leyes y políticas ambientales/forestales no están traducidas.

2. Sistema de tenencia de la tierra: usos de los recursos forestales, derechos consuetudinarios, mapas y otra información sobre tenencia

En el Mapa de Cobertura Forestal de Guatemala 2006 (no existe un mapa de cobertura forestal entre los años 2006-2010), la Universidad del Valle de Guatemala calcula que Guatemala tiene 3, 866,383 hectáreas (ha) de cobertura forestal, con 2,032,215 ha dentro de Áreas Protegidas administradas por el Estado, y 1,835,384 ha afuera de las mismas. Aunque no existen mapas que detallan la tenencia de los bosques, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura estimó que la propiedad de los bosques en 2004 era: 38% privado, 34% pública nacional, 23% pública municipal-comunal y 5% no determinada . La tenencia de los bosques, como la tenencia de la tierra en Guatemala, es caracterizada por un alto acaparamiento y por la exclusión histórica de los pueblos indígenas. En 1996, cuando terminó la guerra interna, se firmaron los Acuerdos de Paz, que incluyeron el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas y elAcuerdo Sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, los cuales reconocieron la desigualdad en la distribución de tierra, la falta de certeza jurídica de la tenencia de la tierra y reconocieron los derechos consuetudinarios de los pueblos indígenas, llevando a la creación de una serie de instrumentos para tratar con estos temas, entre las que destacan: la Ley del Fondo de Tierras y la institución, el Fondo de Tierras, instituida como mecanismo para facilitar el acceso a la tierra sobre condiciones de mercado; la Ley del Registro de Información Catastral y la institución RIC, que fueron creados para establecer, mantener y actualizar el catastro nacional. Además, se creó la Política Agraria, la cual se refiere a la democratización de la tenencia de la tierra, y la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral, la cual tiene como uno de sus metas reformar y democratizar el régimen de acceso, uso y tenencia de la tierra y la Política Agropecuaria, el cual busca impulsar los sectores agropecuario, forestal e hidrobiológico, priorizando la promoción de la economía rural, indígena y campesina.

El último Censo Agropecuario de 2003 mostró un coeficiente Gini de 0.84 con respecto a la distribución de tierra, demostrando que el problema de la tenencia no se resolvió entre 1996-2003. Además las cifras de la Encuesta Nacional Agropecuaria 2005-2008 estiman que el número de productores agropecuarios bajo el nivel de subsistencia (infra-subsistencia), primariamente de carácter indígena, alcanza el 45.2%, mientras que tan solo utilizan el 3.2 % de la tierra agrícola. La Encuesta Nacional Agropecuaria "estima que los agricultores [de] infra-subsistencia, y subsistencia, se encuentran por debajo de los niveles de pobreza y representan [] 90% del total de personas que dependen [] del trabajo" agrícola, ocupando 21.7% de la tierra rural, mientras que 8% de los productores agropecuarios más ricos cuentan con 78.2% de la tierra agrícola." Eso señala que los instrumentos creados durante los Acuerdos de Paz no han resuelto el problema de la concentración de tierra, y consiguientemente no resolvieron los problemas históricos de exclusión. Un movimiento de campesinos e indígenas, la Alianza por el Desarrollo Rural Integral, presentó al congreso una iniciativa de ley denominada "Ley 40-84 del Sistema Nacional de Desarrollo Rural Integral" el cual obligaría el estado a fortalecer los procesos de redistribución de la tierra. No obstante, esta ley, presentada en 2009, todavía no ha sido aprobada. Además, el informe Sobre los Avances de los Acuerdos de Paz de 2010demuestra que los derechos consuetudinarios no son priorizados por el Estado en la distribución del presupuesto. El tema de la tenencia de la tierra y el reconocimiento de los derechos consuetudinarios colectivos e individuales es crucial para el Sector Forestal con respecto a mecanismos como REDD+, para asegurar un beneficio equitativo que ayude a los más pobres y marginalizados - una estrategia importante para lograr los objetivos de adaptación al cambio climático y de mitigación de emisiones de GEI relacionadas con el uso del suelo, que en Guatemala son 41% del total de emisiones (sin incluir la deforestación a causa de las actividades agrícolas).

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3. Marco legal, institucional y político del sector forestal

La Ley Forestal, aprobada en 1996, declara de "urgencia nacional y de interés social la reforestación y la conservación de los bosques", la cual fue seguido por 8 leyes y reglamentos forestales y por la creación de varias instituciones encargadas de aplicar la ley. El Sector Forestal de Guatemala se encuentra regido principalmente por dos instituciones del Estado, las cuales son: el CONAP y el INAB. Existe una Política Forestal, entendida como el conjunto de principios, objetivos, e instrumentos que permiten maximizar la obtención de bienes y servicios de los ecosistemas forestales y el cual tiene una visión de largo plazo (20 años).

La legislación forestal presenta deficiencias en el área de implementación: el Perfil Ambiental de Guatemala estima que en 2009 el 95% del flujo de los productos forestales del país fueron aprovechados de forma ilegal, y de estos 76% corresponden a leña y 24% a madera, el cual demuestra la falta de capacidades institucionales de controlar este fenómeno y de la falta de un sistema efectivo de registro y emisión de permisos y licencias, y finalmente una falta de una cultura forestal sostenible. Un problema de este análisis, es que se denomina como ilegal todos los aprovechamientos forestales sin el debido permiso, cuando se podría argumentar que hay una distinción entre el aprovechamiento informal de los bosques por parte de comunidades pobres dependientes del bosque (quienes no necesariamente conocen la ley) y el aprovechamiento conscientemente ilegal por parte de actores que conocen la ley, pero que no lo respeta. El INAB, en base a esta información, ha creado un Plan de Acción Interinstitucional para tratar con este problema. El Plan solo tiene vigencia de un año, y tiene la intención de promover la participación responsable de todos los actores responsables, con el cual se espera crear efectos a largo plazo sobre la acción de estos actores. Finalmente, la Evaluación de la Política Forestal de Guatemala indica las deficiencias y las fortalezas de la Política Forestal. Los indicadores demuestran que tiene que fortalecerse urgentemente con respecto a la conservación de ecosistemas forestales estratégicos y el fomento de manejo de bosques naturales.

4. Participación en los espacios de toma de decisiones del sector forestal

El Sistema de Consejos de Desarrollo, reglamentado por la Ley de Consejos de Desarrollo, es el medio principal de participación de la población en la gestión pública, el cual incluye la implementación de la Política Forestal. Cada nivel cuenta con representación del sector público, de la sociedad civil, de los pueblos indígenas y del sector privado electos por voto. En teoría, el sistema debe funcionar de manera piramidal conlos intereses de la ciudadanía representados en los consejos comunitarios [y luego] llevados a los consejos municipales, departamentales, regionales y finalmente al Consejo Nacional.El Sistema cuenta con una página web, pero solo el Consejo Nacional cuenta con información, la cual impide un análisis sobre quién participa en los demás Consejos, la representatividad de los mismos y la eficiencia de los Consejos en materia forestal.
Además de este sistema de participación, existen las Oficinas Forestales Municipales (OFM-impulsadas por el Proyecto Boscom del INAB) las cuales promueven la administración forestal municipal y la participación comunitaria. Existen alrededor de167 Oficinas de un total de 333 municipios. Aunque la desconcentración de la administración forestal al nivel municipal, en el marco de la descentralización, se ha retrocedido en los últimos años, durante la última década las OFM impulsaron la formulación participativa de "Políticas Forestales Municipales", algunas de las cuales han sido puestas en práctica.

El acceso a la toma de decisiones pertinentes al sector forestal también está estipulado en la Agenda Nacional Forestal (2003-2012) del PFN, la cual establece una serie de Foros de diálogo especializado de acuerdo a temas forestales y mesas de concertación, que son 9 instancias regionales de seguimiento a la Agenda. Solo dos mesas de concertación proporcionan información en la página web del PFN sobre su quehacer. Además, existe la intención de crear un Grupo Consultivo Forestal, que sería una instancia de conducción política y estratégica con representación institucional de las principales organizaciones gubernamentales, actores y redes relacionados con el subsector forestal, pero que todavía no ha sido implementado en los casi 10 años de vigencia de la Agenda.

5. Regímenes financieros: sistemas de redistribución fiscal, incentivos forestales e información sobre los montos asignados y los beneficiarios

Los Programas de incentivos forestales y los proyectos del INAB son el principal medio de promoción de la reforestación y el manejo forestal sostenible del país, reglamentados por la Ley Forestal, el Reglamento del Programa de Incentivos Forestales (PINFOR) y laLey de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de Vocación Forestal o Agroforestal y financiadas por el Presupuesto de egresos de la nación, a través de asignaciones equivalentes al 1% del presupuesto de ingresos.

El artículo 83 de la Ley Forestal, obliga al INAB a distribuir anualmente hasta el 50% del monto total de incentivos a proyectos de reforestación y mantenimiento de bosques así como al manejo de bosques naturales, a pequeños propietarios que presenten proyectos a realizarse en áreas menores de quince hectáreas. En su página web el INAB menciona que de los 6, 486 proyectos beneficiado por PINFOR desde la fecha de su creación, 3, 659 de estos son proyectos de menor o de igual tamaño a 15 ha, así aparentemente cumpliendo con la ley. Pero el INAB no especifica , ni en el Boletín de Estadísticas de 2009, ni en la Memoria de Labor Anual de 2009, ni en su página web, los tipos de propietarios que beneficiaron del proyecto PINFOR que se encuentran adentro de la categoría de menos de quince ha. En otras palabras, no hacen la distinción entre proyectos y propietarios. Es posible que hayan proyectos de PINFOR de 15 ha o menos ubicado adentro de propiedades más grandes y que no son de pequeños propietarios. Además, existe una gran diferencia entre un propietario con quince ha y uno con menos de 1 manzana (0.7 Ha), especialmente dado que elCenso Agropecuario de 2003 determina que 45.2% de los trabajadores rurales de Guatemala cuentan con menos de 1 manzana de tierra, el cual no nos permite hacer un análisis de como los incentivos PINFOR ha apoyado los más pobres del país que cuentan con algún tipo de propiedad de menos de 1 manzana. Ante esta situación, el sector forestal comunitario luchó exitosamente por la aprobación de una Ley de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de Vocación Forestal, que asegura que el Programa de Incentivos para Pequeños Poseedores (as) de Tierras de Vocación Forestal o Agroforestal aplicará a los poseedores que no cuentan con título de propiedad, y asegura un presupuesto equivalente a entre 1 o 0.5% del presupuesto de la nación. Finalmente, la ley forestal determina que el Estado destinará 1% del Presupuesto de Ingresos Ordinarios a los incentivos forestales. Pero para el 2011 solo se aprobó Q100,213,322 a los mismos, cuando deberían haber aprobado Q387,898,810, el cual es el 1% del presupuesto de ingresos ordinarios que equivale a Q 38,789,881,000.

Finalmente, vale la pena mencionar que existe una variación presupuestaria entre el monto resultante del valor anual aprobado en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el INAB (vigente), y el monto de los ingresos devengados y registrados al INAB por el Estado (ingreso). Por ejemplo: para 2008 el presupuesto aprobado era de Q85,548,679.00, mientras que el ingreso registrado fue de Q69,877,792.00. Para 2009 el presupuesto aprobado era deQ79,944,494.00, mientras que el ingreso registrado fue de Q59,464,330.95. Para 2010 el presupuesto aprobado era deQ62,525,419.40, mientras que el ingreso fue de Q59,262,669.60 y para 2011 el presupuesto aprobado era de 90,700,000.00, mientras que el ingreso fue de Q71,674,455.

Esta variación entre el presupuesto aprobado y el ingreso registrado indudablemente afecta la capacidad institucional del INAB. Además, el INAB ha estimado que necesita un mínimo de Q130,000,000 anualmente para funcionar propiamente.

6. Actividades extra-sectoriales y la priorización de desarrollo

La Secretaria General de Planificación menciona en el tercer informe sobre los objetivos de desarrollo del milenio que el marco político vigente está conformado por 43 políticas de tipo sectorial y trans-sectorial, de las cuales el 23% corresponde a políticas cuyo objeto principal es la protección y manejo del ambiente y los recursos naturales, pero que la mayoría carece de un presupuesto fijo para su implementación. Esta carencia de priorización puede ser demostrada si utilizamos el punto de referencia que el Banco Mundial utiliza para aconsejar países en vías de desarrollo sobre el gasto público ambiental que se debe gastar como porcentaje del PIB, estos siendo de entre 1.4% a 2.5%, en cuanto en Guatemalasolo se gasta 0.5%. Además, Guatemala tiene uno de los niveles más bajo de gasto público de América Central (14.5% del PIB en 2010, en comparación con un promedio de 20.8% entre Costa Rica, El Salvador, Nicaragua y Panamá).

El Informe Ambiental de Guatemala de 2009 menciona que las actividades extra-sectoriales que más impactan el sector forestal, son: "el impulso a la actividad ganadera, cultivo de palma africana y la extracción de hidrocarburos," y "el cambio de uso de suelo, consumo de leña, incendios y plagas forestales, además del aprovechamiento ilegal" son otros factores que demuestran la falta de priorización de un desarrollo sostenible. Pero no existe un estudio oficial y profundo sobre las causas de deforestación que nombra los actores más responsables. Por eso en la propuesta de preparación para REDD+ (R-PP) de Guatemala, se solicita dinero del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF) para hacer un "análisis de la dinámica en los frentes y focos de deforestación". Además, las licencias forestales bajo la modalidad de cambio de uso del suelo, con compromisos de reforestación o repoblación forestal que frecuentemente son incumplidos, también significan a la postre vías legales y consideradas como positivas en la política pública, que conducen a la deforestación y degradación forestal. Finalmente, la sociedad civil ha criticado fuertemente el enfoque del Gobierno actual de una explotación no-sostenible del suelo

7. Temas emergentes en los servicios ambientales: desarrollando programas que valoran los bosques por su rol en la fijación de carbono, regulación de agua y conservación de biodiversidad

Varias iniciativas sobre el tema Hidrológico nunca llevaron a una ley específica. Existe una iniciativa deLey Marco de Cambio Climático que de ser aprobada regulará algunos servicios ambientales, como la fijación de carbono. LaMesa Nacional de Cambio Climático, surge como un esfuerzo del Estado para consensuar y aprobar la política, estrategia y ley nacional de cambio climático. Cuenta con una página web y la participación de varias entidades gubernamentales, el sector privado, el sector académico y el sector no gubernamental. Además, existe la Mesa Indígena de Cambio Climático, conformado por 5 organizaciones indígenas, y las Mesas Regionales de Cambio Climático, para consensuar y aprobar la política, estrategia y ley nacional de cambio climático a nivel regional. Pero no existe mucha información sobre la Ley en sí, y no es claro si los participantes en estos foros Nacionales y regionales representan la gran diversidad de pueblos indígenas y del sector campesinado del país, cuyo involucramiento en estos espacios es crucial para asegurar la aprobación social de esta Ley, y para dar a conocer la importancia del tema de Cambio Climático.

Además, Guatemala participa en el proceso del FCPF y está en el transcurso de presentar formalmente la R-PP, trabajado por el Grupo de Coordinación Interinstitucional compuesto por el MARN (actuando como el ente rector), INAB, CONAP y el MAGA. Como parte de este proceso, se decidió utilizar un foro existente llamado elGrupo de Bosques Biodiversidad y Cambio Climático (GBByCC) para consultar a la sociedad civil relevantes al sector forestal. La Comisión de Trabajo de este grupo notó que el componente del R-PP que trata con el proceso de consulta sobre REDD+ era muy limitado, restringiéndose a consultar los representantes de la sociedad civil y de los pueblos indígenas integrantes del GBByCC, los cuales no representan la gran diversidad de pueblos indígenas ni la sociedad civil ambiental organizada de Guatemala, y el cual no mencionó los procesos institucionales ya existentes de Guatemala en referencia al proceso de consulta (esto siendo el SISCODE). Por esta razón se amplió el método de consulta para incluir el sistema formal de consulta, y se amplió los actores que deben ser consultados, para incluir más actores del sector indígena y del sector campesinado. Además, el documento R-PP no incluía el marco legal de transparencia en sus planes de transparentar el trabajo del GBByCC, por el cual se lo incluyó en la última versión. Pero todavía falta crear una página web de este proceso para difundir información sobre los avances. Sin esta vía de información transparente, y sin una consulta amplia a nivel nacional, se puede generar sospechas sobre el proceso REDD, tal como se ha expresado en algunos comunicados del sector indígena más organizado a nivel nacional, tal como la organización indígena WAQIB´ KEJ, quienes opinan que "para nosotros [REDD] significa la privatización de los bosques y en específico del oxígeno que se genera, dando pauta a que los países desarrollados continúen contaminando."

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